Comércio de direitos de emissão de poluentes: reduzindo poluição com incentivos de mercado

Como devem ser abordados os problemas ambientais? Em seu excelente livro “Introdução à Economia do Meio Ambiente”, Barry C. Field e Martha K. Field explicam que existem três abordagens básicas:

1) Políticas de comando e controle: “leis e regulamentações que especificam, direta ou indiretamente, tecnologias ou práticas de controle da poluição que os poluidores devem utilizar. Nesse caso, são usados procedimentos padrão para o cumprimento de tais leis e regulamentações (inspeções, monitoramento, multas, etc.) para produzir níveis aceitavelmente altos de atendimento a essas normas” (FIELD; FIELD; 2014, p. 7).

2) Políticas descentralizadas: “políticas que essencialmente permitem aos indivíduos envolvidos em um caso de poluição ambiental resolver o problema por conta própria” (FIELD; FIELD;2014, p. 187). As suas principais formas são o direito de responsabilidade civil (indenização por danos), o direito de propriedade e a ação voluntária.

3) Políticas baseadas em incentivos:

3.1) Cobranças e subsídios sobre emissões: “As empresas poluem porque não levam em consideração os danos sociais causados por suas ações. Assim, a abordagem mais direta de controle de emissões é a cobrança, por parte das autoridades, de um preço por essas emissões. Isso pode ser feito de duas maneiras: cobrando por cada unidade de emissões ou oferecendo um subsídio por cada unidade de emissões que a fonte cortar” (FIELD; FIELD; 2014, p. 225). Perceba que o instrumento aqui é a tributação, baseada na noção de impostos pigouvianos sobre externalidades negativas, como a poluição.

3.2) Direitos de emissão transferíveis: “fontes individuais [de emissões] são controladas pela compra e venda de direitos de emissão (às vezes chamadas de licenciamentos) que estabelecem limites para suas emissões” (FIELD; FIELD; 2014, p. 249). Existem dois tipos principais: os programas de comércio de crédito (CRE) e os programas de cap-and-trade (limitar e comercializar – CAP).

No primeiro, empresas vendem os créditos que criam ao reduzir suas emissões mais do que o exigido pelas regulamentações vigentes, ou seja, vendem a diferença entre a emissão máxima permitida e a emissão efetivamente realizada, que seria seu “crédito”.

Já no segundo, alguma entidade coletiva (por exemplo, uma agência reguladora) decide a quantidade agregada de emissões que será permitida, com base na qual são distribuídos direitos de emissão entre as fontes responsáveis pelas emissões, os quais são livremente negociáveis. Para um exemplo concreto:

“Suponha, por exemplo, que um programa de CAP tenha sido instituído para reduzir a quantidade de enxofre emitida por um grupo de usinas elétricas. As emissões totais são, digamos, 150.000 toneladas de enxofre por ano, e os tomadores de decisão resolveram que elas têm de ser reduzidas para 100.000 toneladas por ano. Vamos analisar a situação de uma das usinas elétricas, descrita pela figura 13.1. Suponhamos que ela esteja emitindo 5.000 toneladas de enxofre atualmente. O programa lhe concede 2.500 direitos de emissão. O gerente da usina tem três escolhas:

1. Reduzir as emissões até chegar ao número de direitos de emissão recebidas.

2. Comprar direitos de emissão adicionais e gerar emissões em níveis mais altos do que o nível inicialmente concedido (p. ex., comprar 1.000 direitos de emissão para adicionar às suas 2.500, de modo que suas emissões agora passem a ser de 3.5000 toneladas/ano.

3. Reduzir as emissões abaixo do nível concedido original e, então, vender os direitos de emissão de que não precisar (p. ex., reduzir as emissões para 1.800 toneladas/ano e vender 1.000 direitos de emissão).” (FIELD; FIELD; 2014, P. 250)

Destaque-se que, segundo texto do macroeconomista Mankiw (traduzido para o português aqui), pesquisas realizadas entre economistas norte-americanos apontaram que 78% deles concordava que impostos sobre efluentes e licenças transferíveis de poluição representariam uma melhor abordagem ao controle da poluição que a imposição de tetos de poluição.

O motivo disso é que essas políticas criam incentivos para que as empresas busquem maneiras de reduzir suas emissões de poluentes ao menor custo possível. Não explicarei com detalhes aqui, mas deve-se ter em mente que o nível de emissões socialmente eficiente, onde qualidade ambiental e produção econômica são otimamente compatibilizadas, ocorre quando os custos marginais de abatimento de emissões pelas empresas são iguais aos custos marginais dos danos ocasionados à população atingida. Referidas políticas possibilitam que o próprio mecanismo de mercado seja utilizado para descoberta da forma mais custo-efetiva de reduzir a poluição.

Curiosamente, esse tipo de programa também pode abrir margem para a “extinção” de créditos de poluição. A Agência de Conservação do Ar (Clean Air Conservancy) dos Estados Unidos fazia isso. Fundada em 1992, essa organização sem fins lucrativos extinguiu 9 bilhões de libras em créditos dessa natureza. A entidade disponibilizava plataforma por meio do qual voluntários podem comprar créditos de carbono e, após, transferi-los para o Fundo Beneficente da Agência de Conservação do Ar. O Fundo, até 2012, retinha direitos de emissão com um valor de mercado estimado de mais de U$15 milhões. (Não sei se a Agência ainda está em funcionamento, uma vez que seu site encontra-se fora do ar)

O livro de Field e Field (2014, p. 253) contém uma tabela que lista vários programas de comércio de emissão em operação ou em fase de planejamento no ano de 2011. (Os programas onde não há indicação do país são dos Estados Unidos, país dos autores do livro) Confira abaixo:

Programas de comércio de emissões selecionados que estão em operação ou em fase de planejamento, 2011

Programa Status Item comercializado
Lei do Ar Puro de 1990 Em operação Toneladas de emissões de SO2 por usinas elétricas
Programa reclaim* do sul da Califórnia Em operação Toneladas de SO2 e NOX de grandes fontes industriais
Programa de negociações de emissões da Califórnia  Planejado Toneladas de gases do efeito estufa
Programa de comércio de emissões da Nova Zelândia Em operação Toneladas de gases do efeito estufa
Mecanismo de desenvolvimento limpo do Protocolo de Kyoto Em operação Toneladas de gases do efeito estufa de projetos em países em desenvolvimento
Esquema Europeu de Comércio de Emissões Em operação Toneladas de gases do efeito estufa de grandes usinas elétricas industriais e de cimento
Iniciativa Regional de Gases do Efeito Estufa Em operação Toneladas de gases do efeito estufa de grandes usinas em estados do nordeste dos Estados Unidos
Certificados de Energia Renovável Em operação Certificados para cada 1.000 kwh de energia renovável produzida
Sistema de Mercado de Redução de Emissões de Illinois Em operação Toneladas de compostos orgânicos voláteis emitidos por grandes fontes em oitos condados do estado de Illinois
Programa de Comércio de Emissões da China  Planejado Toneladas de emissões de C02
Programa de Comércio de Nitrogênio de Long Island Sound Em operação Libras de emissões de nitrogênio lançadas na água por estações de tratamento de águas residuais
Acordo de Chesapeake Bay  Planejado Libras de nutrientes lançados na água (nitrogênio e fósforo)
Programa de Compensação da Baía de São Francisco  Planejado Quilogramas de emissões de mercúrio lançadas na água
Programa de Mitigação das Zonas Úmidas de Ohio Em operação Acres de zonas úmidas restauradas, recuperadas ou preservadas

*N. do T.: Reclaim é uma sigla que representa Regional Clean Air Incentives Market, ou Mercado Regional de Incentivos ao Ar Puro (do sul da Califórnia)

É preciso destacar que o Congresso dos Estados Unidos nunca ratificou o Protocolo de Kyoto, mas os países europeus sim. Para reduzir os gases do efeito estufa sob as exigências desse acordo internacional, foi estabelecido o Sistema Europeu de Comércio de Emissões (European Trading Scheme – ETS), o maior mercado de emissões de carbono do planeta.

“Esse plano determina um limite máximo (cap) para o total de emissões de carbono gerado pelas instalações de cinco principais indústrias: produção de energia, refinarias de petróleo, usinas de aço, produção de cimento e de papel e celulose. O total dessas emissões é decomposto em níveis máximos individuais para cada instalação industrial, as quais têm permissão para negociar esses créditos de emissão entre si. O comércio pode realocar as emissões totais entre as empresas de acordo com aquelas que acharem menos oneroso reduzir as emissões, enquanto o total permanece no limite máximo ou abaixo dele.” (FIELD; FIELD; 2014, p. 9)

Para uma explicação didática do sistema, assista ao vídeo abaixo, com legendas em português (de Portugal). Para explicações adicionais, visite o site dele.

O Sistema Europeu de Comércio de Emissões é um marco também pelas dificuldades iniciais de sua implementação e por equívocos na determinação do nível agregado de emissões (conforme reporta a The Economist, por conta do lobby empresarial e pela não previsão da crise da Zona do Euro). A resiliência diante dos desafios é um importante teste para o sistema.

Além disso, parece-me que o estudo em torno desse tipo de política ambiental deveria focar em duas questões centrais: Não serão os mercados de emissões locais projetados mais eficientemente? Se sim, como interligar estes mercados em um mercado continental ou global? A resposta será importante para melhoria do arcabouço institucional do Sistema Europeu de Comércio de Emissões.

Direitos transferíveis de emissão de poluentes são uma maneira muito promissora de cuidar do meio ambiente por meio de incentivos. É hora de usar o processo sistêmico do mercado para controlar a poluição e evitar a degradação ambiental neste século em que vivemos.

Uma resposta em “Comércio de direitos de emissão de poluentes: reduzindo poluição com incentivos de mercado

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